Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
План
1. Актуальність теми даного узагальнення.
2. Причини, що сприяли виникненню спорів (порушення законодавства в діяльності окремих суб’єктів владних повноважень).
3. Статистичні дані, що характеризують об’єкт дослідження, їх короткий аналіз; причини скасування, зміни судових рішень судами апеляційної інстанції.
4. Дотримання судами норм матеріального права, характерні помилки у правозастосуванні та причини їх виникнення.
5. Аналіз судової практики у частині порушення або неправильного застосування норм процесуального права, зокрема: характеристики суб’єктного складу учасників судового процесу, визначення юрисдикції судів щодо вирішення таких справ, підсудності справ, строків звернення до суду.
6. Пропозиції щодо заходів, які необхідно вжити для формування єдиної судової практики з цієї категорії справ.
1. При виконанні даного узагальнення аналізувалась практика розгляду адміністративними судами справ, пов’язаних із застосуванням положень Закону України «Про доступ до публічної інформації». Актуальність теми даного узагальнення полягає у тому, що судова практика є надзвичайно важливою. В будь-якій спірній ситуації кінцевим етапом її вирішення є суд. Саме він ставить крапку у справі, виносить остаточне рішення і зобов’язує всі сторони його виконувати. І тут надзвичайно важливо знати, як застосовують і розуміють закон самі судді. В певних випадках суд стає другим законотворцем, коли тлумачить «сухі» норми закону. А іноді їх навіть доповнює. Закон про доступ до публічної інформації не дає визначення, що таке «повнота інформації» у відповіді на інформаційний запит. Тепер, завдяки судовій практиці, ця прогалина усунута. Статистика судових рішень дає змогу подивитись на ситуацію про доступ до інформації більш широко. Огляд цих справ дає можливість зробити висновки про те, як реально діє закон, які його норми найчастіше порушуються, та як розуміють закон про доступ судді. судові справи про доступ до інформації свідчать, що громадянам поки що далеко до розуміння тонкощів закону. Поки що вони часто не розуміють його основних норм: до яких органів влади можна подавати інформаційні запити, з яких питань звертатися, як написати позовну заяву і до якого суду її подати.
2. 13.01.2011 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про доступ до публічної інформації» № 2939 (далі – Закон), який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Найчастіше причинами, що сприяли виникненню спорів при застосуванні положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» є порушення законодавства суб’єктами владних повноважень у їх діяльності, а саме: відмова в задоволенні запиту на інформацію; відстрочка задоволення запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасне надання інформації; невиконання розпорядниками обов’язку оприлюднювати інформацію відповідно до ст.15 Закону. Спори також виникають у зв’язку з тим, що коли особі необхідно отримати певну публічну інформацію, а вона була неправомірно віднесена до інформації з обмеженим доступом. Тоді необхідно звертатися до суду з вимогою визнати незаконність дій суб’єкта владних повноважень. Відмова в наданні інформації повинна бути мотивована суб’єктом владних повноважень або юридичною особою приватного права тим, що запитувана інформація є конфіденційною.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України «обов’язок доказування в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову», то варто вимагати, щоб при розгляді справи суб’єкт владних повноважень довів, що віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом відбувалося з дотриманням вимог, зафіксованих у ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації». Тобто представник суб’єкту владних повноважень повинен обґрунтувати в суді, що інформація закривалася для захисту певної легітимної мети, пояснити, яку саме істотну шкоду може завдати розголошення цієї інформації, та чому ця шкода переважає право громадськості мати доступ до цієї інформації. Особи, які вважають, що їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду, яке здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, а також на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом.
3. Дієвість будь-якого закону, навіть найпрогресивнішого, можна перевірити тільки на практиці. Тим більше нового закону, коли ще не всі розуміють, як він повинен застосовуватися. Це стосується як громадян, так і чиновників. Дослідження щодо впровадження новел Закону України “Про доступ до публічної інформації”, проведенні низкою громадських організацій, проте висновки експертів свідчать про відсутність суттєвих зрушень в бік більшої відкритості української влади. Так, за даними Українського незалежного центру політичних досліджень закон про доступ до інформації виконується центральними органами виконавчої влади тільки на 50%. Аналіз стану забезпечення доступу інформації через інформаційний запит дозволяє стверджувати, що в 2011-2012 рр. в Україні, незважаючи на всі новели передбачені законом про доступ до публічної інформації, спрямовані на полегшення цієї процедури та встановлення жорстких обмежень щодо можливого віднесення інформації про діяльність влади до інформації з обмеженим доступом, – порушення права на доступ до інформації через інформаційний запит, як і раніше мало системний характер.
Статистичні дані, що характеризують об’єкт дослідження показують, що з часу вступу Закону в юридичну силу по червень 2012 року у справах такої категорії, як застосування положень Закону «Про доступ до публічної інформації» склалась така ситуація: найбільша категорія справ, розглянутих судами, коли відповіді на інформаційний запит просто не надано. Таких справ приблизно 39%. Хоча стаття 20 Закону про доступ чітко встановлює обов’язок розпорядника інформації надати її особі за її запитом. А якщо запит не підлягає задоволенню, стаття 22 Закону зобов’язує у письмовій формі надіслати відмову. Суд у цих випадках підійшов до всіх справ однозначно і визнавав протиправною бездіяльність розпорядників інформації. Приблизно у 16% справ суди постановляли, що інформація все-таки є публічною та підлягає наданню запитувачу. Відмовляючи у наданні інформації розпорядники мотивували це, як правило тим, що вона є службовою, таємною або конфіденційною. Проте, як мотивував свої рішення суд, в даних адміністративних справах обов'язок доведення правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача – суб’єкта влади. Саме він повинен довести, чому він прийняв таке рішення. А також повинен довести, з посиланням на конкретні норми законодавства, що інформація та документи, які просив надати позивач, не входить до зазначеного вище переліку. Суди також задовольняли вимоги, коли відповідь на інформаційний запит була неповною (приблизно 16%). Відповідно до статті 23 Закону запитувач публічної інформації має право оскаржити надання недостовірної або неповної інформації. Самого визначення «повна інформація», або критеріїв «повноти інформації» закон не дає. Приблизно 23% вказаної категорії справ стосувалися порушення строків розгляду запитів про надання інформації, хоча Законом встановлений строк розгляду запитів на інформацію не більше п’яти робочих днів з дня отримання запиту. Також вимоги позивача були задоволені при зверненні громадянами до суду на підставі того, що суб’єкт владних повноважень відмовив їм у наданні публічної інформації, пояснюючи це цим, що не дотримано спеціальної форми запиту та у зв’язку із неналежним суб’єктом звернення (по 3 %).
Як свідчать статистичні дані, основними причинами скасування судових рішень судами апеляційної інстанції є неповне з’ясування обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання. Основними причинами зміни судових рішень судами апеляційної інстанції є вирішення не всіх позовних вимог або питань та правильне по суті вирішення справи чи питання, але з помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права. Оскільки Закон «Про доступ до публічної інформації» є ще новим, то його застосування здійснюється апробацією на практиці. До того ж, як вважають вчені-юристи, даний нормативно-правовий акт не є досконалим, що значно ускладнює його розуміння не лише пересічним громадянином, але й суддею.
4. Як свідчить практика, суди при розгляді справ зазначеної категорії в основному правильно застосовують норми чинного законодавства. Але поряд із цим, в окремих випадках, не завжди з’ясовують усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, допускають порушення норм матеріального права. Так існували випадки, коли суди приймали рішення щодо відмови у задоволенні позивних вимог без застосування положень Закону України “Про доступ до публічної інформації”, а натомість використання норм інших актів українського законодавства, як опосередкованих, а також підзаконних нормативно-правових актів. Закон “Про доступ до публічної інформації” встановлює чимало вимог до органів влади, що стосуються оприлюднення ними інформації про свою діяльність, нормативних та інших актів, їхніх проектів тощо. Проте решта законодавства наразі не приведена у відповідність з цим законом.
Так, у судів виникали складнощі при дотриманні правила, згідно з яким обмежується доступ до інформації, а не до документу. Відповідно до ч. 7 ст. 6 Закону “обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ”. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. Однак, непоодинокі випадки, коли в доступі до документу відмовляється саме на підставі того, що цей документ містить інформацію з обмеженим доступом.
Органи влади як центральні, так і місцеві, почали приймати “переліки інформації, що не є публічною” та “переліки службової інформації”, які обмежують доступ громадян до інформації. В той же час у Законі термін публічна інформація роз’яснюється, як “інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень”. Таким чином, під терміном публічна інформація, слід розуміти всю без винятку інформацію, яка наявна в органах державної влади. Тому у судів також виникають складнощі при розгляді справ щодо оскарження переліків інформації, що не є публічною, і, як результат, порушення судами норм матеріального права.
До того ж, суттєвою проблемою нового Закону є те, що термін “суспільно необхідна інформація” згадується в ньому декілька разів, але визначення терміну відсутнє. Натомість у оновленій редакції Закону України “Про інформацію” з’явилося положення, відповідно до якого під суспільно необхідною інформацією розуміється інформація, що є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення. Однак, Закон дає вельми своєрідну відповідь на питання, хто повинен вирішувати, чи є інформація такою, що становить суспільний інтерес. Це або сам розпорядник інформації, або суд, причому критерії такого вирішення в законодавстві відсутні. Це також є причиною неоднакового тлумачення судами цього поняття, що призводить
до порушення норм матеріального права.
5. Що стосується суб’єктного складу учасників судового процесу при вирішенні судами такої категорії справ, то при цьому слід звернути увагу, що всі вимоги Закону поширюються лише на органи державної влади інші державні органи, органи місцевого самоврядування, інших суб’єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання, а на юридичних осіб, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, осіб, що виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, суб’єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями та суб’єктів господарювання, які володіють інформацією про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян і іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією), вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами. Закон зобов’язав всіх розпорядників інформації, передбачених статтею 13 Закону, надавати та оприлюднювати публічну інформацію – відображену та задокументовану будь-якими засобами та на будь-яких носіях, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
При цьому, Законом встановлено, що зазначена інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом, а доступ до неї забезпечується шляхом систематичного та оперативного її оприлюднення в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом, а також шляхом надання її за запитами на інформацію.
Оскарження рішень, дій та бездіяльності розпорядників проводиться згідно з Кодексом адміністративного судочинства, тобто до адміністративного суду. Згідно Кодексу адміністративного судочинства юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Система адміністративних судів та адміністративного судочинства є складнішою порівняно з розглядом господарських чи цивільних справ у судах, оскільки КАСУ передбачає низку особливостей. Вони зводяться до наступного.
Підсудність. Окремі окружні адміністративні суди створені для кожної області, АР Крим, міст Києва і Севастополя, і вони розглядають справи за адміністративними позовами до органів державної влади, інших державних органів, органів влади АР Крим, обласних, Київської або Севастопольської міських рад. Місцеві суди загальної юрисдикції (перша інстанція) розглядають в якості адміністративних судів по КАСУ справи за адміністративними позовами до органів місцевого самоврядування (крім облрад, міськрад Києва і Севастополя). Такий розподіл підсудності іменується предметною підсудністю і регламентується ст. 18 КАС. Судовий процес в адміністративному суді передбачає, що позивач, який вважає своє право порушеним, самостійно (або з допомогою найнятого ним представника) доводить факт порушення його права розпорядником інформації. Якщо позивач за адміністративним позовом і відповідач-розпорядник знаходяться (зареєстровані) в різних адміністративно-територіальних одиницях, то позивач зазвичай (а саме – коли порушене виключно його право чи інтерес) може обирати: звертатися йому в адміністративний суд у власній адміністративно-територіальній одиниці (районі, області) чи в суд за місцезнаходженням розпорядника. Але якщо оскаржуване правопорушення не можна звести до порушення прав конкретного суб’єкта, то позов обов’язково має розглядати суд за місцем знаходження розпорядника. Крім того, нормативно-правові акти суб'єктів владних повноважень, повноваження яких поширюються на всю територію України, оскаржуються до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Даний розподіл має назву територіальної підсудності й регламентується статтею 19 КАСУ.
Загальний строк позовної давності за позовами до адміністративних судів – шість місяців з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (ч. 2 ст. 99 КАСУ). Але частина 4 статті 99 КАСУ передбачає: «Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.» Як досудовий порядок може розглядатися оскарження до керівника розпорядника або до вищого щодо нього органу, тому при застосуванні цих способів оскарження потрібно пам’ятати про скорочення строку позовної давності до 1 місяця.
Адміністративна справа має бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше місяця з дня відкриття провадження у справі. Судовий розгляд адміністративної справи здійснюється в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі. Адміністративні позови щодо оскарження дій розпорядників інформації розглядаються судом в загальному порядку. Проте Кодекс адміністративного судочинства передбачає можливість застосування судом скороченого провадження в адміністративних справах щодо зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо розгляду інформаційного запиту. Особливістю скороченого провадження є не тільки короткі строки розгляду справи, але й те, що суд розглядає справу одноособово, без проведення судового засідання та без виклику до суду позивача, відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі.
6. У кожному конкретному випадку при вирішенні питання щодо віднесення публічної інформації до службової, таємної та конфіденційної інформації обов’язково повинно бути обґрунтування: 1) якому саме з інтересів загрожує розголошення інформації (наприклад, національній безпеці, територіальної цілісності тощо); 2) у чому саме буде полягати шкода в разі розголошення цієї інформації; 3) пояснити, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Серед актів, які були ухвалені на виконання закону “Про доступ до публічної інформації”, більшість самі порушують Закон й звужують права на доступ до інформації про діяльність влади, яку гарантує Закон. Замість одного, як це було раніше, базового законодавчого акту, яким був старий Закон “Про інформацію”, тепер є три: “Про інформацію”, “Про доступ до публічної інформації”, “Про захист персональних даних”. Відсутність одночасних змін на всіх рівнях законодавства в сфері доступу до інформації створила колізії між цими законами. Тому насамперед, для ефективного застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно позбавитись колізій задля однакового застосування норм права у сфері інформаційних правовідносин.
Як свідчить практика, суди при розгляді справ зазначеної категорії в основному правильно застосовують норми чинного законодавства. Але поряд із цим, в окремих випадках, не завжди з’ясовують усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, а тому допускають порушення норм матеріального та процесуального права. Рішення місцевих та апеляційних судів щодо захисту порушеного права на доступ до публічної інформації не завжди є однозначними, а подекуди навіть дуже суперечливими. Як свідчить статистика, більшість рішень у справах, які стосуються Закону України «Про доступ до публічної інформації» залишено без змін. До того ж, у Єдиному державному реєстрі судових рішень є далеко не всі рішення щодо правовідносин у сфері доступу до публічної інформації, а лише їх незначна частина. Така ситуація практично унеможливлює здійснення порівняння, співвідношення винесених рішень у даній категорії справ та узагальнення практики їх розгляду судами.
Крім того, всі справи із застосування положень Закону і їх кількість говорять про низьку правову підготовку громадян. Вони часто просто не знають, до якого суду подається заява, яка форма позовної заяви і що вона повинна містити.
Відсутність детального офіційного тлумачення Закону, недосконалість даного нормативно-правового акта, невизначення або нечітке визначення основних термінів та понять, розмитий перелік видів публічної інформації призводить до допущення судами помилок при вирішенні справ щодо правовідносин у сфері доступу до публічної інформації. Для вирішення цієї проблеми перш за все необхідно організовувати інформування населення про права громадян, передбачені Законом, забезпечувати проведення відповідних навчань і підвищення кваліфікації заступників керівників органів виконавчої влади, працівників структурних підрозділів та відповідальних осіб з питань забезпечення доступу до публічної інформації, сприяти депутатам місцевих рад, громадським організаціям, громадянам у здійсненні громадського контролю за забезпеченням органами виконавчої влади доступу до публічної інформації, внести в Закон зміни, які чітко передбачатимуть перелік певних видів інформації, що позбавить суб’єктів застосування Закону довільного (неофіційного) тлумачення його норм, визначити основні поняття та терміни Закону, такі як «суспільно необхідна інформація», «неповна інформація», «повна інформація», оскільки дані поняття визначаються Законом як підстави для притягнення особи до відповідальності за порушення законодавства про доступ до публічної інформації, що може в майбутньому привести до порушення прав громадян.
За період дії Закону України «Про доступ до публічної інформації» справ, пов’язаних із застосуванням положень даного Закону у практиці Барського районного суду Вінницької області не було.
РАЙОННОГО СУДУ
ВІННИЦЬКОЇ ОБЛАСТІ С.В. ПЕРЕВЕРЗЄВ
_03_03.png)
